文/周明香

十多年來，財(cái)政預(yù)算制度的多次改革、調(diào)整，并未傷及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)算制度筋骨，我們在工作中發(fā)現(xiàn)，一些部門在財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)和預(yù)算監(jiān)督中仍存在一些問題，不容忽視。筆者認(rèn)為應(yīng)從規(guī)范財(cái)政資金分配行為、完善預(yù)算編制方法等方面進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金的管理。 

一、傳統(tǒng)預(yù)算中出現(xiàn)的問題與不足

1、預(yù)算編制方面：一是預(yù)算編制內(nèi)容過粗，分配隨意性大。上報(bào)到人大批準(zhǔn)的預(yù)算草案過于籠統(tǒng), 執(zhí)行中難以操作，預(yù)算安排沒有細(xì)化到預(yù)算部門、單位和具體項(xiàng)目上。二是預(yù)算編制范圍不完整。例如，在編制預(yù)算時(shí)將地方財(cái)政收入主要來源之一的中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的很大部分，應(yīng)該納入地方預(yù)算而沒有納入。三是部門預(yù)算編制不公開透明。四是上報(bào)上級財(cái)政部門的預(yù)算與本級人大報(bào)批的預(yù)算不一致，財(cái)政預(yù)算因上報(bào)對象不同而數(shù)據(jù)不同。此外還存在超范圍安排專項(xiàng)資金預(yù)算支出指標(biāo)等問題。

2、預(yù)算批復(fù)方面：一是部分預(yù)算支出指標(biāo)批復(fù)不完全，形成的待分配資金不適度、不合理。這雖然是多年習(xí)慣作法，并有一定客觀原因，但不符合預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，降低了人大對預(yù)算分配的約束力。二是向各部門批復(fù)預(yù)算不及時(shí)，批復(fù)預(yù)算時(shí)間過晚，失去了財(cái)政預(yù)算的意義。三是基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用等批復(fù)的部分預(yù)算支出指標(biāo)未細(xì)化到具體項(xiàng)目或單位，影響了財(cái)政資金使用效果。

3、預(yù)算監(jiān)督方面。從人大對政府的制約而言，由于預(yù)算編制粗糙，政府向人大報(bào)告的預(yù)算只是粗線條的框架，缺乏深入、具體、細(xì)致的報(bào)告，人大對預(yù)算資金的安排難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，只能進(jìn)行程序性審議，財(cái)政資金怎么花、應(yīng)該怎么花、花得怎么樣人大都無從監(jiān)督。從審計(jì)部門對財(cái)政部門的監(jiān)督而言，由于很多資金都是在預(yù)算執(zhí)行過程中分配、項(xiàng)目在執(zhí)行過程中確定，致使審計(jì)部門對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)的對照性依據(jù)不足，難以真正發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題。 

二、傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算的幾點(diǎn)建議

1、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的法律約束力。認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算法等法律法規(guī)，改進(jìn)預(yù)算編制方法，嚴(yán)格履行預(yù)算編制程序。細(xì)化預(yù)算收支項(xiàng)目，深化財(cái)政改革。單獨(dú)向人大編報(bào)各地方本級的財(cái)政收支預(yù)算。及時(shí)足額批復(fù)預(yù)算，努力壓縮預(yù)留預(yù)算支出指標(biāo)，完善追加支出審批程序，減少資金分配隨意性，依法進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整變動(dòng)，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2、健全預(yù)算編制程序。一是要改變預(yù)算編制長期沿用的“基數(shù)法”，全面實(shí)行零基預(yù)算，公平合理地確定預(yù)算支出；二是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，將預(yù)算資金直接安排到具體單位和項(xiàng)目，減少財(cái)政性資金的二次分配。改變專項(xiàng)資金分散性的分配體制，體現(xiàn)專項(xiàng)資金的重點(diǎn)使用效果；三是公開預(yù)算內(nèi)容，預(yù)算要具有剛性約束力，就必須透明。

3、完善預(yù)算管理的法律內(nèi)容。一是規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為，明確規(guī)定超收節(jié)支部分資金、預(yù)算科目間調(diào)劑等預(yù)算調(diào)整行為，應(yīng)經(jīng)本級政府審定，并接受本級人民代表大會(huì)常委會(huì)審查和監(jiān)督，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整和變更，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性；二是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的保障措施，加大違反預(yù)算法的處罰形式和力度，對有關(guān)違反行為的處罰不僅追究行政責(zé)任，還要增加刑事責(zé)任和經(jīng)濟(jì)性制裁方法；三是增強(qiáng)預(yù)算法律意識(shí)，建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)。

4、完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系。一是強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督力度，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督批準(zhǔn)由程序性向?qū)嵸|(zhì)性過渡，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和監(jiān)督的實(shí)效性；二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)要事前參與預(yù)算編制過程，在編制部門預(yù)算的環(huán)節(jié)增加審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助政府審定各部門預(yù)算的程序和職責(zé)，從源頭、過程、結(jié)果全方位對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督；三是逐步實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公開預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果，使審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，保證地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作健康規(guī)范發(fā)展。

作者：山西省翼城縣財(cái)政局