江蘇省南通市通州區(qū)石港鎮(zhèn)社會事業(yè)局 費法泉

      一、農(nóng)村文化公共服務體系離現(xiàn)代化還有多遠？
      1、文化公共服務體系“大頭小尾”現(xiàn)象嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下接近于零。目前我國文化管理體系大致呈現(xiàn)如下格局：國家文化旅游部及其公共服務司——省級政府及其文化旅游局——地市級政府及其文化旅游局——縣級政府及其文化旅游局（或教育文化局等）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其文體站（或社會事業(yè)服務中心等），這種管理機構設置是我國延續(xù)幾十年的五級政府管理模式。就現(xiàn)有格局看，“大頭小尾”存在的弊端是顯而易見的。從國家層面到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中間隔有省、地市、縣區(qū)三級政府管理機構，上中層居于“陀螺”的大頭，而且明顯呈現(xiàn)頂層碩大、中層顯小，而到底端幾乎小到末梢的感覺。究其實，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使有文化管理機構，只是附設在社會事業(yè)局或其他中心，直接面對廣大農(nóng)村和農(nóng)民并為其提供文化公共服務的職能已經(jīng)很小了，至于村級就幾乎沒有機構也就沒有專人管了。
      即使被稱為基層的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府，“文教體旅機構合并”造成的后果是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府對村級文化公共服務管理的職能已經(jīng)大大弱化。文化局過去被視為“二級局”的實質(zhì)并無多大變化，而農(nóng)村文化就更屬于幾級兼管范圍了。
      2、基層權責嚴重失衡,“最后一公里”舉步維艱。從中央到地方政府機構采取的是“陀螺式”垂直型行政管理模式，權力層層集中上移，越是高一級政府，權力也越大，反之越是低一級政府權力越是小。即是說縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府作為農(nóng)村文化公共服務管理的實際承載主體，在整個垂直型權力構架中的位置越低，權力相對就越小。這種體制的直接弊端是，從中央政府到基層縣鄉(xiāng)政府，中間層級政府設置越多，導致中央政府投入基層農(nóng)村文化公共服務建設的資源折扣可能就越大，這無異于相對縮減了基層縣鄉(xiāng)二級政府農(nóng)村文化公共服務建設管理的權力，也直接縮小了基層政府的財權。有專家研究分析認為，近年來省以下政府的財權劃分模式與事權劃分模式出現(xiàn)了兩相背離的格局，省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，出現(xiàn)“財權在上、事權在下”的局面，造成的后果是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權失衡，導致農(nóng)村文化公共服務職能與財力弱化，到村級財權與事權不只是弱化，而是消失在最重要的“最后一公里”。
      3、法律法規(guī)不健全，細化舉措不到位。大頭小尾的體系最多說是有一個初始化的模型，與科學化尚有許多必須磨合的地方，與現(xiàn)代化就更遠了。從國家文化部門，到省級政府文化局群文處，再到地市縣文化局（文體局等）群文科，其主要職能是“上傳下達”，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成“似有若無”。2004年第十屆全國人大會常務委員會第十二次會議重新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村文化的事權，進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有承擔農(nóng)村文化公共服務的職責。但是，現(xiàn)有相關法律和法規(guī)卻未能明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村文化管理也無法進行考核評價，因為政府無法明確具體舉措和執(zhí)行標準及評價標準。比如“指導和推動農(nóng)村文化的發(fā)展”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責之一，但沒有具體條例細則講如何指導推動、運用哪些舉措、發(fā)展到什么程度，全國、全省、全市都是“要XX”，這個“要”僅僅是空洞的口號，基層尤其是村級就難于應對了。
      二、鄉(xiāng)村文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是什么樣子的？
      1、文化治理體系的關鍵要素。文化治理體系的幾個關鍵要素是：
     （1）文化要義，社會發(fā)展和人類進步的重要標志之一，是綜合國力和社會文明程度的重要體現(xiàn)。
     （2）文化治理，從過去習慣意義上的統(tǒng)治、管理走向治理，是人類社會政治發(fā)展的普遍趨勢，理論上講由“文化管理”走向“文化治理”，是政府解放思想、多元開放、民主決策、實現(xiàn)共同利益的發(fā)展思路。就實踐而言，文化治理是指在國家文化行政部門和其他文化團體或相關公共權力機構形成的多元主體下，以協(xié)商協(xié)調(diào)為合作機制，以國家法規(guī)制度和契約為權力來源，以滿足公民文化需求為導向，形成國家和非政府文化組織之間平行或自下而上的運行向度，從而對文化行政和公共事務領域提供服務的方式。
    （3）現(xiàn)代化，是人類文明要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交替進行的過程，更是追趕、達到和保持世界先進水平的國際競爭。我國文化治理能力現(xiàn)代化是國家政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。文化治理現(xiàn)代化主要包括文化公共服務權力運行的制度化、常態(tài)化和規(guī)范化，文化公共治理和制度安排決策的民主化，文化公共治理的法制化，評價文化治理效率的科學化，協(xié)調(diào)文化治理利益關系的公正化。
      就上述幾個關鍵概念的理解，對農(nóng)村文化公共服務事業(yè)而言，體制問題無疑是牽一發(fā)而動全身的關鍵及核心問題，其不僅制約著當前農(nóng)村文化公共服務建設的效度和廣度，而且決定著未來農(nóng)村文化公共服務發(fā)展的遠度和深度。
      2、鄉(xiāng)村文化治理能力現(xiàn)代化的制約因素。前文已述，代表中央政府具體承擔農(nóng)村文化公共服務的管理機構為國家文化部群眾服務司，省、地（市）、縣（區(qū)）各級人民政府及其文化行政部門。在實際操作中可見，省級政府對于中共中央國務院下發(fā)的有關農(nóng)村文化公共服務的文件，一般能給予及時回應，但對于部委及其司局文件，有時反應速度較慢。而地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府主要以接收、傳達上級政府的文件精神為主，尤其是縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少制定專門針對本地區(qū)農(nóng)村文化公共服務實際的相關措施。作為一個執(zhí)行程序，從省到地市，到縣再到鄉(xiāng)，越是基層政府，越能貼近農(nóng)村，對農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展及其公共服務建設的相關政策措施越要做到精細化、制度化和規(guī)范化，這樣才能保證一個良好的政策在基層農(nóng)村有效施行。而恰恰是這“最后一公里”“短路”了，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級文化治理成為治理能力現(xiàn)代化的最大制約因素，這不能不說是今后我國農(nóng)村文化公共服務體系和治理能力現(xiàn)代化進程中亟需解決的一個重要瓶頸。
      三、鄉(xiāng)村文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對策建議
      筆者作為基層文化工作者，在學習了黨的十九屆四中全會文件后深刻認識到，如今的鄉(xiāng)村文化振興正朝著習近平總書記所預期的愿景加快超越：“堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，說到底是要堅定文化自信�！蔽幕�自信在“四個自信”中占據(jù)基礎地位，它既關涉中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又關涉我們黨領導的新民主主義革命時期形成的革命文化，更包括我們當下正在建設的社會主義先進文化。我們必須把增強和提升文化自信問題，提高到我們黨治國理政、不斷奪取建設中國特色社會主義新勝利的高度來認識、把握和踐行。
       1、科學設置農(nóng)村文化公共服務管理機構是完善農(nóng)村文化公共服務體制的基礎和前提。在當前各級政府職能轉(zhuǎn)向公共服務的背景下，縣、鄉(xiāng)二級政府機構的設置不應是簡單的合并重組，把一些更易體現(xiàn)社會公共服務價值、需要政府更多財力投入的文體管理部門粗放式地濃縮于精簡政府機構的行政命令之下，而應該根據(jù)縣、鄉(xiāng)地域面積、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、財政收入、農(nóng)村文化公共服務需求等因素科學設置文化管理部門并確定人事編制數(shù)�？h級文化管理部門承擔著屬地文化治理能力現(xiàn)代化的重大責任，除自身科學治理外，還要大力提高鄉(xiāng)村文化公共服務的科學化、信息化、現(xiàn)代化管理水平，特別是以鄉(xiāng)促村、分級管理，切實提高鄉(xiāng)村文化公共服務管理效率，落實人員職責和財政支出渠道。如果人財物基礎要素不到位，則文化公共服務管理就不可能運行。
      2、明確縣、鄉(xiāng)政府對農(nóng)村文化公共服務管理職能，制定鎮(zhèn)、村文化公共服務職能標準。黨的十八大報告早已指出：“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變�！笔�多年來現(xiàn)今我國文化公共服務體系的完善，實則是對服務不到位的“補課”和“跟進”問題，是“履行”、“承擔”等“主動擔責”“牢記使命”的補充規(guī)定問題。在當前創(chuàng)建服務型政府、大力發(fā)展文化公共服務的現(xiàn)時代，各級政府最主要是縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村文化公共服務的管理職能必須十分明確，不能籠統(tǒng)，更不容回避。明確政府農(nóng)村文化公共服務管理職能，關鍵是要制定政府農(nóng)村文化公共服務職能標準，即對各級政府承擔哪些主體職責、如何提供農(nóng)村文化公共服務、提供什么樣以及何種程度的農(nóng)村文化公共服務等作出明確規(guī)定。制定各級政府農(nóng)村文化公共服務職能標準，在某種程度上即為政府農(nóng)村文化公共服務職能的發(fā)揮提供了評價依據(jù)和參照，有利于促進、激勵各級政府履行農(nóng)村文化公共服務職能。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，縣鄉(xiāng)政府尤其要以現(xiàn)今的“農(nóng)情”為基本依據(jù)，在現(xiàn)今農(nóng)村常住人口以老人和留守兒童居多的現(xiàn)狀下，政府很有必要在公平正義的法治條件下，出臺諸如《關于農(nóng)村文化公共服務體系建設的意見》、《農(nóng)村文化公共服務建設暫行規(guī)定》、《農(nóng)村文化公共服務發(fā)展規(guī)劃及其服務標準》等專項制度規(guī)范，而且，國家、省市有權部門必須強化、細化制度規(guī)范的監(jiān)督施行，對敷衍失責的縣鄉(xiāng)文化管理部門予以追責。從上到下通過科學的職責和標準，將國家相關制度規(guī)范予以細化落實，塑造農(nóng)村文化公共服務相關制度規(guī)范“頂天立地”的實踐品格，打造既符合國家頂層設計的要求、又切合地方基層實際的富有可操作性的“活的制度規(guī)范”。唯其如此，文化治理能力現(xiàn)代化的瓶頸才能突破。
      3、倡導共建共享理念，大力發(fā)揮現(xiàn)代化管理機制的作用。政府層面亟需明確規(guī)定加大上級財政轉(zhuǎn)移支付的力度及其比例和標準，保障其財力能有效行使基層農(nóng)村文化公共服務職能，避免因“財小事大”而出現(xiàn)“小馬拉大車”的問題。另外更要解決鄉(xiāng)村文化公共服務管理權責失衡的問題，除了從內(nèi)部調(diào)整財事權的分配外，在當前政府財力相對有限、農(nóng)村文化公共服務需求缺口巨大的現(xiàn)實背景下，還需要調(diào)整農(nóng)村文化公共服務的方式，設法從外部釋壓。一方面，應充分發(fā)揮非政府機構農(nóng)村文化組織的作用，如基層農(nóng)民文化協(xié)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村民間文化組織等群眾性文化組織，可結合農(nóng)村地域特點和人口基數(shù)大的特點，實行“非政府、大機構”的設置模式，發(fā)動由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)民文化組織構成的基層文化服務網(wǎng)絡，調(diào)動其開展農(nóng)村文化公共服務的積極性，以彌補縣鄉(xiāng)政府機構服務管理人員和資金的不足。另一方面，可以嘗試向社會力量購買農(nóng)村文化公共服務。國家通過委托、承包、采購等方式向社會組織、機構和企業(yè)等購買農(nóng)村文化公共服務，既有利于政府簡政放權、加快政府職能轉(zhuǎn)變，也有利于利用社會力量建設農(nóng)村文化公共服務事業(yè)，把有限財力投入通過市場化運作實現(xiàn)最大的效益產(chǎn)出。從某種程度上看，這不失為破解政府在農(nóng)村文化公共服務建設中供給主體單一、基層縣鄉(xiāng)政府農(nóng)村文化公共服務財力困境的佳途。
      2020年9月22日，習近平總書記主持教育文化衛(wèi)生體育領域?qū)＜易�談會進一步突出強調(diào)文化的四個“重要”：“統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，文化是重要內(nèi)容；推動高質(zhì)量發(fā)展，文化是重要支點；滿足人民日益增長的美好生活需要，文化是重要因素；戰(zhàn)勝前進道路上各種風險挑戰(zhàn)，文化是重要力量源泉�！痹趩�動文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵時刻，這四個“重要”無疑為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村文化建設指明了方向，我們更有擔當和使命去突破瓶頸，為滿足廣大農(nóng)村人民日益增長的美好生活需要而不懈努力。