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          鄉(xiāng)村文化治理能力現(xiàn)代化的瓶頸及其突破

          2020-10-20 08:59 費(fèi)法泉 今日文教周刊

          江蘇省南通市通州區(qū)石港鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)局 費(fèi)法泉

                一、農(nóng)村文化公共服務(wù)體系離現(xiàn)代化還有多遠(yuǎn)?
                1、文化公共服務(wù)體系“大頭小尾”現(xiàn)象嚴(yán)重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下接近于零。目前我國(guó)文化管理體系大致呈現(xiàn)如下格局:國(guó)家文化旅游部及其公共服務(wù)司——省級(jí)政府及其文化旅游局——地市級(jí)政府及其文化旅游局——縣級(jí)政府及其文化旅游局(或教育文化局等)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其文體站(或社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心等),這種管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是我國(guó)延續(xù)幾十年的五級(jí)政府管理模式。就現(xiàn)有格局看,“大頭小尾”存在的弊端是顯而易見的。從國(guó)家層面到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),中間隔有省、地市、縣區(qū)三級(jí)政府管理機(jī)構(gòu),上中層居于“陀螺”的大頭,而且明顯呈現(xiàn)頂層碩大、中層顯小,而到底端幾乎小到末梢的感覺。究其實(shí),基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使有文化管理機(jī)構(gòu),只是附設(shè)在社會(huì)事業(yè)局或其他中心,直接面對(duì)廣大農(nóng)村和農(nóng)民并為其提供文化公共服務(wù)的職能已經(jīng)很小了,至于村級(jí)就幾乎沒有機(jī)構(gòu)也就沒有專人管了。
                即使被稱為基層的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)政府,“文教體旅機(jī)構(gòu)合并”造成的后果是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)政府對(duì)村級(jí)文化公共服務(wù)管理的職能已經(jīng)大大弱化。文化局過去被視為“二級(jí)局”的實(shí)質(zhì)并無(wú)多大變化,而農(nóng)村文化就更屬于幾級(jí)兼管范圍了。
                2、基層權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡,“最后一公里”舉步維艱。從中央到地方政府機(jī)構(gòu)采取的是“陀螺式”垂直型行政管理模式,權(quán)力層層集中上移,越是高一級(jí)政府,權(quán)力也越大,反之越是低一級(jí)政府權(quán)力越是小。即是說(shuō)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)政府作為農(nóng)村文化公共服務(wù)管理的實(shí)際承載主體,在整個(gè)垂直型權(quán)力構(gòu)架中的位置越低,權(quán)力相對(duì)就越小。這種體制的直接弊端是,從中央政府到基層縣鄉(xiāng)政府,中間層級(jí)政府設(shè)置越多,導(dǎo)致中央政府投入基層農(nóng)村文化公共服務(wù)建設(shè)的資源折扣可能就越大,這無(wú)異于相對(duì)縮減了基層縣鄉(xiāng)二級(jí)政府農(nóng)村文化公共服務(wù)建設(shè)管理的權(quán)力,也直接縮小了基層政府的財(cái)權(quán)。有專家研究分析認(rèn)為,近年來(lái)省以下政府的財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離的格局,省以下政府層層向上集中資金,基本事權(quán)卻有所下移,特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府,履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱,出現(xiàn)“財(cái)權(quán)在上、事權(quán)在下”的局面,造成的后果是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡,導(dǎo)致農(nóng)村文化公共服務(wù)職能與財(cái)力弱化,到村級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不只是弱化,而是消失在最重要的“最后一公里”。
                3、法律法規(guī)不健全,細(xì)化舉措不到位。大頭小尾的體系最多說(shuō)是有一個(gè)初始化的模型,與科學(xué)化尚有許多必須磨合的地方,與現(xiàn)代化就更遠(yuǎn)了。從國(guó)家文化部門,到省級(jí)政府文化局群文處,再到地市縣文化局(文體局等)群文科,其主要職能是“上傳下達(dá)”,而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成“似有若無(wú)”。2004年第十屆全國(guó)人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議重新修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村文化的事權(quán),進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有承擔(dān)農(nóng)村文化公共服務(wù)的職責(zé)。但是,現(xiàn)有相關(guān)法律和法規(guī)卻未能明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村文化管理也無(wú)法進(jìn)行考核評(píng)價(jià),因?yàn)檎疅o(wú)法明確具體舉措和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如“指導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村文化的發(fā)展”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)之一,但沒有具體條例細(xì)則講如何指導(dǎo)推動(dòng)、運(yùn)用哪些舉措、發(fā)展到什么程度,全國(guó)、全省、全市都是“要XX”,這個(gè)“要”僅僅是空洞的口號(hào),基層尤其是村級(jí)就難于應(yīng)對(duì)了。
                二、鄉(xiāng)村文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是什么樣子的?
                1、文化治理體系的關(guān)鍵要素。文化治理體系的幾個(gè)關(guān)鍵要素是:
               (1)文化要義,社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步的重要標(biāo)志之一,是綜合國(guó)力和社會(huì)文明程度的重要體現(xiàn)。
               (2)文化治理,從過去習(xí)慣意義上的統(tǒng)治、管理走向治理,是人類社會(huì)政治發(fā)展的普遍趨勢(shì),理論上講由“文化管理”走向“文化治理”,是政府解放思想、多元開放、民主決策、實(shí)現(xiàn)共同利益的發(fā)展思路。就實(shí)踐而言,文化治理是指在國(guó)家文化行政部門和其他文化團(tuán)體或相關(guān)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)形成的多元主體下,以協(xié)商協(xié)調(diào)為合作機(jī)制,以國(guó)家法規(guī)制度和契約為權(quán)力來(lái)源,以滿足公民文化需求為導(dǎo)向,形成國(guó)家和非政府文化組織之間平行或自下而上的運(yùn)行向度,從而對(duì)文化行政和公共事務(wù)領(lǐng)域提供服務(wù)的方式。
              (3)現(xiàn)代化,是人類文明要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交替進(jìn)行的過程,更是追趕、達(dá)到和保持世界先進(jìn)水平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)文化治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。文化治理現(xiàn)代化主要包括文化公共服務(wù)權(quán)力運(yùn)行的制度化、常態(tài)化和規(guī)范化,文化公共治理和制度安排決策的民主化,文化公共治理的法制化,評(píng)價(jià)文化治理效率的科學(xué)化,協(xié)調(diào)文化治理利益關(guān)系的公正化。
                就上述幾個(gè)關(guān)鍵概念的理解,對(duì)農(nóng)村文化公共服務(wù)事業(yè)而言,體制問題無(wú)疑是牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵及核心問題,其不僅制約著當(dāng)前農(nóng)村文化公共服務(wù)建設(shè)的效度和廣度,而且決定著未來(lái)農(nóng)村文化公共服務(wù)發(fā)展的遠(yuǎn)度和深度。
                2、鄉(xiāng)村文化治理能力現(xiàn)代化的制約因素。前文已述,代表中央政府具體承擔(dān)農(nóng)村文化公共服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)為國(guó)家文化部群眾服務(wù)司,省、地(市)、縣(區(qū))各級(jí)人民政府及其文化行政部門。在實(shí)際操作中可見,省級(jí)政府對(duì)于中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的有關(guān)農(nóng)村文化公共服務(wù)的文件,一般能給予及時(shí)回應(yīng),但對(duì)于部委及其司局文件,有時(shí)反應(yīng)速度較慢。而地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府主要以接收、傳達(dá)上級(jí)政府的文件精神為主,尤其是縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少制定專門針對(duì)本地區(qū)農(nóng)村文化公共服務(wù)實(shí)際的相關(guān)措施。作為一個(gè)執(zhí)行程序,從省到地市,到縣再到鄉(xiāng),越是基層政府,越能貼近農(nóng)村,對(duì)農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展及其公共服務(wù)建設(shè)的相關(guān)政策措施越要做到精細(xì)化、制度化和規(guī)范化,這樣才能保證一個(gè)良好的政策在基層農(nóng)村有效施行。而恰恰是這“最后一公里”“短路”了,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)文化治理成為治理能力現(xiàn)代化的最大制約因素,這不能不說(shuō)是今后我國(guó)農(nóng)村文化公共服務(wù)體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中亟需解決的一個(gè)重要瓶頸。
                三、鄉(xiāng)村文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策建議
                筆者作為基層文化工作者,在學(xué)習(xí)了黨的十九屆四中全會(huì)文件后深刻認(rèn)識(shí)到,如今的鄉(xiāng)村文化振興正朝著習(xí)近平總書記所預(yù)期的愿景加快超越:“堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信,說(shuō)到底是要堅(jiān)定文化自信。”文化自信在“四個(gè)自信”中占據(jù)基礎(chǔ)地位,它既關(guān)涉中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,又關(guān)涉我們黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時(shí)期形成的革命文化,更包括我們當(dāng)下正在建設(shè)的社會(huì)主義先進(jìn)文化。我們必須把增強(qiáng)和提升文化自信問題,提高到我們黨治國(guó)理政、不斷奪取建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、把握和踐行。
                 1、科學(xué)設(shè)置農(nóng)村文化公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是完善農(nóng)村文化公共服務(wù)體制的基礎(chǔ)和前提。在當(dāng)前各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的背景下,縣、鄉(xiāng)二級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置不應(yīng)是簡(jiǎn)單的合并重組,把一些更易體現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)價(jià)值、需要政府更多財(cái)力投入的文體管理部門粗放式地濃縮于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的行政命令之下,而應(yīng)該根據(jù)縣、鄉(xiāng)地域面積、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、財(cái)政收入、農(nóng)村文化公共服務(wù)需求等因素科學(xué)設(shè)置文化管理部門并確定人事編制數(shù)?h級(jí)文化管理部門承擔(dān)著屬地文化治理能力現(xiàn)代化的重大責(zé)任,除自身科學(xué)治理外,還要大力提高鄉(xiāng)村文化公共服務(wù)的科學(xué)化、信息化、現(xiàn)代化管理水平,特別是以鄉(xiāng)促村、分級(jí)管理,切實(shí)提高鄉(xiāng)村文化公共服務(wù)管理效率,落實(shí)人員職責(zé)和財(cái)政支出渠道。如果人財(cái)物基礎(chǔ)要素不到位,則文化公共服務(wù)管理就不可能運(yùn)行。
                2、明確縣、鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村文化公共服務(wù)管理職能,制定鎮(zhèn)、村文化公共服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大報(bào)告早已指出:“深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán),推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變!笔嗄陙(lái)現(xiàn)今我國(guó)文化公共服務(wù)體系的完善,實(shí)則是對(duì)服務(wù)不到位的“補(bǔ)課”和“跟進(jìn)”問題,是“履行”、“承擔(dān)”等“主動(dòng)擔(dān)責(zé)”“牢記使命”的補(bǔ)充規(guī)定問題。在當(dāng)前創(chuàng)建服務(wù)型政府、大力發(fā)展文化公共服務(wù)的現(xiàn)時(shí)代,各級(jí)政府最主要是縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村文化公共服務(wù)的管理職能必須十分明確,不能籠統(tǒng),更不容回避。明確政府農(nóng)村文化公共服務(wù)管理職能,關(guān)鍵是要制定政府農(nóng)村文化公共服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn),即對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)哪些主體職責(zé)、如何提供農(nóng)村文化公共服務(wù)、提供什么樣以及何種程度的農(nóng)村文化公共服務(wù)等作出明確規(guī)定。制定各級(jí)政府農(nóng)村文化公共服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn),在某種程度上即為政府農(nóng)村文化公共服務(wù)職能的發(fā)揮提供了評(píng)價(jià)依據(jù)和參照,有利于促進(jìn)、激勵(lì)各級(jí)政府履行農(nóng)村文化公共服務(wù)職能。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下,縣鄉(xiāng)政府尤其要以現(xiàn)今的“農(nóng)情”為基本依據(jù),在現(xiàn)今農(nóng)村常住人口以老人和留守兒童居多的現(xiàn)狀下,政府很有必要在公平正義的法治條件下,出臺(tái)諸如《關(guān)于農(nóng)村文化公共服務(wù)體系建設(shè)的意見》、《農(nóng)村文化公共服務(wù)建設(shè)暫行規(guī)定》、《農(nóng)村文化公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃及其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等專項(xiàng)制度規(guī)范,而且,國(guó)家、省市有權(quán)部門必須強(qiáng)化、細(xì)化制度規(guī)范的監(jiān)督施行,對(duì)敷衍失責(zé)的縣鄉(xiāng)文化管理部門予以追責(zé)。從上到下通過科學(xué)的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn),將國(guó)家相關(guān)制度規(guī)范予以細(xì)化落實(shí),塑造農(nóng)村文化公共服務(wù)相關(guān)制度規(guī)范“頂天立地”的實(shí)踐品格,打造既符合國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的要求、又切合地方基層實(shí)際的富有可操作性的“活的制度規(guī)范”。唯其如此,文化治理能力現(xiàn)代化的瓶頸才能突破。
                3、倡導(dǎo)共建共享理念,大力發(fā)揮現(xiàn)代化管理機(jī)制的作用。政府層面亟需明確規(guī)定加大上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度及其比例和標(biāo)準(zhǔn),保障其財(cái)力能有效行使基層農(nóng)村文化公共服務(wù)職能,避免因“財(cái)小事大”而出現(xiàn)“小馬拉大車”的問題。另外更要解決鄉(xiāng)村文化公共服務(wù)管理權(quán)責(zé)失衡的問題,除了從內(nèi)部調(diào)整財(cái)事權(quán)的分配外,在當(dāng)前政府財(cái)力相對(duì)有限、農(nóng)村文化公共服務(wù)需求缺口巨大的現(xiàn)實(shí)背景下,還需要調(diào)整農(nóng)村文化公共服務(wù)的方式,設(shè)法從外部釋壓。一方面,應(yīng)充分發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)農(nóng)村文化組織的作用,如基層農(nóng)民文化協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村民間文化組織等群眾性文化組織,可結(jié)合農(nóng)村地域特點(diǎn)和人口基數(shù)大的特點(diǎn),實(shí)行“非政府、大機(jī)構(gòu)”的設(shè)置模式,發(fā)動(dòng)由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)民文化組織構(gòu)成的基層文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò),調(diào)動(dòng)其開展農(nóng)村文化公共服務(wù)的積極性,以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)服務(wù)管理人員和資金的不足。另一方面,可以嘗試向社會(huì)力量購(gòu)買農(nóng)村文化公共服務(wù)。國(guó)家通過委托、承包、采購(gòu)等方式向社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等購(gòu)買農(nóng)村文化公共服務(wù),既有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變,也有利于利用社會(huì)力量建設(shè)農(nóng)村文化公共服務(wù)事業(yè),把有限財(cái)力投入通過市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)最大的效益產(chǎn)出。從某種程度上看,這不失為破解政府在農(nóng)村文化公共服務(wù)建設(shè)中供給主體單一、基層縣鄉(xiāng)政府農(nóng)村文化公共服務(wù)財(cái)力困境的佳途。
                2020年9月22日,習(xí)近平總書記主持教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)<易剷?huì)進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)文化的四個(gè)“重要”:“統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局,文化是重要內(nèi)容;推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,文化是重要支點(diǎn);滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,文化是重要因素;戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),文化是重要力量源泉!痹趩(dòng)文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)刻,這四個(gè)“重要”無(wú)疑為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村文化建設(shè)指明了方向,我們更有擔(dān)當(dāng)和使命去突破瓶頸,為滿足廣大農(nóng)村人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要而不懈努力。

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